中國(guó)民用航空局（下稱民航局）8月22日發(fā)布《國(guó)際航權(quán)資源配置和使用管理辦法》（征求意見稿），明確將國(guó)際航線實(shí)施分類管理，并對(duì)指定承運(yùn)人、運(yùn)營(yíng)航線、運(yùn)營(yíng)班次及運(yùn)力安排等作出統(tǒng)一規(guī)劃。
意見稿規(guī)定，國(guó)際航線分為一類國(guó)際航線和二類國(guó)際航線。按民航局公布的目錄，包括東南亞各國(guó)、澳大利亞、美國(guó)、英國(guó)等在內(nèi)向中國(guó)開放航權(quán)或部分航權(quán)的國(guó)家，相關(guān)協(xié)議航線為一類國(guó)際航線，余下則均列為二類國(guó)際航線。
在國(guó)際航線承運(yùn)人數(shù)量方面，本次意見稿有較大突破。意見稿規(guī)定：一類國(guó)際航線不限定指定承運(yùn)人數(shù)量、運(yùn)營(yíng)航線、運(yùn)營(yíng)班次及運(yùn)力安排。 二類國(guó)際航線中，非遠(yuǎn)程航線亦不限定承運(yùn)人數(shù)量，但遠(yuǎn)程航線將逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許新增一家承運(yùn)人。根據(jù)民航業(yè)內(nèi)的定義，航程超過(guò)4500公里的為遠(yuǎn)程航線。
此前，民航業(yè)內(nèi)遵循“一條遠(yuǎn)程航線一家承運(yùn)人”的分配原則，比如北京至洛杉磯航線由國(guó)航包攬，其他中方航空公司無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng)。“這是以前民航局為鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)航空公司參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)而在內(nèi)部實(shí)行的一項(xiàng)政策，但隨著中國(guó)民航整體實(shí)力增強(qiáng)，政策反而限制了競(jìng)爭(zhēng)，一定程度上阻礙了國(guó)內(nèi)航空公司向國(guó)際市場(chǎng)加速擴(kuò)張。”民航專家林智杰告訴財(cái)新記者。
國(guó)際航協(xié)（IATA）數(shù)據(jù)顯示，2016年美國(guó)遠(yuǎn)程國(guó)際航線中由一家承運(yùn)人運(yùn)營(yíng)的共316條，占比87%，由多家承運(yùn)人運(yùn)營(yíng)的共46條，占比13%。相較之下，2016年中國(guó)遠(yuǎn)程國(guó)際航線中由一家承運(yùn)人運(yùn)營(yíng)的159條，占比95%，多家承運(yùn)人運(yùn)營(yíng)的8條，占比5%。
中美兩國(guó)各自前10條熱門遠(yuǎn)程航線中由多家航空公司承運(yùn)的航線占比，中國(guó)為40%，美國(guó)為70%；兩國(guó)各自前20條熱門遠(yuǎn)程航線中由多家航空公司承運(yùn)的航線占比，中國(guó)為30%，美國(guó)為60%；在兩國(guó)各自周頻為14-21班的遠(yuǎn)程國(guó)際航線中，中國(guó)多家承運(yùn)人運(yùn)營(yíng)的航線占比31%，美國(guó)多家承運(yùn)人運(yùn)營(yíng)的航線占比58%。
以上數(shù)據(jù)可以看出，在美國(guó)，一條遠(yuǎn)程航線由多家承運(yùn)人運(yùn)營(yíng)的情況要明顯多于中國(guó)。“需要強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)交通運(yùn)輸部從未采取行政手段限制參與運(yùn)營(yíng)一條航線的承運(yùn)人數(shù)量，航空公司均是根據(jù)市場(chǎng)情況選擇進(jìn)入或退出該市場(chǎng)。”中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院運(yùn)輸所副所長(zhǎng)邵鳳茹在其文章中指出。
“盡管方案最終還需要經(jīng)過(guò)各方意見平衡，但開放遠(yuǎn)程航線競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是民航業(yè)大勢(shì)所趨。”有參與政策制定的人士告訴財(cái)新記者。
意見稿同時(shí)公布了國(guó)際航權(quán)資源配置的具體原則。當(dāng)兩家航空公司競(jìng)爭(zhēng)同一航權(quán)時(shí)，按該原則予以確定最終承運(yùn)人。上述資源配置原則主要包括四類指標(biāo)：消費(fèi)者利益指標(biāo) 、樞紐發(fā)展指標(biāo)、資源使用效率指標(biāo)、企業(yè)運(yùn)行品質(zhì)指標(biāo)。
此外，意見稿對(duì)北京“一市兩場(chǎng)”的國(guó)際航權(quán)資源配置政策也作出規(guī)定。該規(guī)定要求：自2019年北京新機(jī)場(chǎng)投入運(yùn)營(yíng)開始后6年內(nèi)，北京市場(chǎng)二類國(guó)際遠(yuǎn)程航線的重疊度控制在15%以內(nèi)。此后可提升比例至30%以內(nèi)。
林智杰認(rèn)為，這一政策規(guī)范了首都機(jī)場(chǎng)和新機(jī)場(chǎng)的國(guó)際航權(quán)分配，但重疊度限制也使得新機(jī)場(chǎng)未來(lái)開通的國(guó)際遠(yuǎn)程航線將一定程度上受限，不利于搬遷至新機(jī)場(chǎng)的航空公司發(fā)展。他舉例說(shuō)，比如美國(guó)紐約的“一市兩場(chǎng)”建設(shè)中，紐瓦克機(jī)場(chǎng)與肯尼迪機(jī)場(chǎng)的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)重疊度就高達(dá)59%。
2016年7月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)北京新機(jī)場(chǎng)航空公司基地建設(shè)方案：中航集團(tuán)等星空聯(lián)盟成員留守首都機(jī)場(chǎng)，東航集團(tuán)、南航集團(tuán)等天合聯(lián)盟成員以及河北航空、首都航空、郵政航空等則整體搬遷至新機(jī)場(chǎng)。