加快民航基礎設施建設

推進民航強國發(fā)展戰(zhàn)略

中國民用航空局局長 馮正霖

“十三五”時期，是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是實現(xiàn)從民航大國向民航強國跨越的關鍵時期。全行業(yè)要聚焦民航強國戰(zhàn)略目標，圍繞加快推進民航基礎設施建設這個主題，凝聚共識，匯聚力量，共促發(fā)展。

一、深刻把握民航基礎設施建設方面存在的突出矛盾

黨中央、國務院、中央軍委和各級人民政府都高度重視民航基礎設施建設，一些重大的民航基礎設施建設項目都是中央拍板決策的。2012年國務院出臺《關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，2016年印發(fā)《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，都對民航基礎設施建設提出了明確要求。按照黨中央和國務院的戰(zhàn)略部署，在國家發(fā)改委、財政部等有關國家部委和軍委聯(lián)參、空軍以及地方各級人民政府的大力支持下，民航廣大干部職工積極作為，主動作為，《關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》出臺五年來，特別是進入“十三五”時期，民航基礎設施建設明顯加快。但是，由于受行業(yè)內(nèi)外諸多因素影響，民航基礎設施建設領域仍然存在比較突出的矛盾。對當前我國民航基礎設施建設的總體態(tài)勢，可以概括為兩句話：一是基礎設施建設對民航快速發(fā)展的貢獻率不斷增強；二是基礎設施建設對民航可持續(xù)發(fā)展的約束尚未得到有效緩解。

（一）民航基礎設施建設對行業(yè)發(fā)展的貢獻率不斷增強

五年來，民航基礎設施建設取得顯著成效。投資總量不斷加大，五年累計完成固定資產(chǎn)投資7555億元，其中工程建設直接投資3714億元。機場建設穩(wěn)步推進，共實施運輸機場新建工程53個、遷建工程14個、改擴建工程90個，新增跑道48條、航站樓面積467萬平方米、停機位971個。截至今年7月底，我國民航運輸機場數(shù)量達到225個，通用機場310個�？展茉O施明顯改善，累計完成空管系統(tǒng)投資132億元，共實施終端管制中心、區(qū)域管制中心等各類空管系統(tǒng)建設項目418個，新增管制扇區(qū)111個，新增各類通導監(jiān)視設備1430余臺套；各類空中交通管制扇區(qū)達344個，不重復航線里程達634.8萬公里。綜合保障能力顯著提高，航油儲備能力達500萬立方米，新增綜合交通樞紐11個，共實施除冰雪、消防、應急救援、安檢設施、節(jié)能減排等各類安全和新技術專項改造工程385個�；�礎設施科技含量逐步提高，大力推廣ADS-B、GLS、PBN、HUD、北斗導航等新技術應用，全國所有航路航線實現(xiàn)PBN運行。

作為國民經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，民航生產(chǎn)運行、健康發(fā)展必須依靠基礎設施的強有力支撐，否則就會成為“無米之炊”。近五年來，我國民航運輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運輸量、貨郵運輸量年均分別增長12.1%、11.2%和5.2%，航班量持續(xù)保持10%左右的增速。目前,我國民航旅客周轉(zhuǎn)量在綜合交通運輸體系中的比重已達28.2%，民航運輸規(guī)模連續(xù)12年穩(wěn)居世界第二。沒有民航基礎設施的有力保障，取得這樣的成績是無法想象的，可以說基礎設施建設為行業(yè)保持快速發(fā)展作出了不可或缺的重要貢獻。

（二）基礎設施建設對民航可持續(xù)發(fā)展的約束尚未得到有效緩解

盡管成績不小，但我們必須清醒看到，民航基礎設施建設水平離行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、平穩(wěn)安全運行、服務品質(zhì)提升的需求仍有很大的差距，突出表現(xiàn)為“三個矛盾”：

一是發(fā)展的旺盛需求與基礎設施建設相對滯后的矛盾。從固定資產(chǎn)投資增長率來看，近五年，我國民航運輸發(fā)展增速高于同期國民經(jīng)濟發(fā)展速度，但全行業(yè)年均固定資產(chǎn)投資增長率僅為2.3%，明顯低于民航運輸規(guī)模的增速，也低于全社會固定資產(chǎn)投資12.8%的年均增長率，更是遠低于交通運輸業(yè)固定資產(chǎn)投資16.1%的年均增長率。從機場基礎設施保障能力來看，2016年，美國商業(yè)航空旅客運輸量為9.28億人次，擁有民用商業(yè)機場540多個，其中130個樞紐機場平均擁有跑道兩條以上；同期，我國完成的民航旅客運輸量為4.88億人次，頒證機場218個，擁有兩條以上跑道的機場僅14個。我國民航旅客運輸量為美國的52.59%，但機場密度不足美國的四成，生產(chǎn)運行保障壓力明顯高于美國，特別是在我國吞吐量排名前50位的機場中，有近30個機場處于飽和狀態(tài)。在今年的民航工作會議上，我們分析民航強國應具備八個基本特征，其中“具有布局功能合理的國際航空樞紐及國內(nèi)機場網(wǎng)絡”是一個重要特征，從我國機場網(wǎng)絡布局的現(xiàn)狀來看，還需要我們進一步加大機場建設力度。從空管運行保障能力來看，目前我國日均運行1.4萬多個航班，高峰期達到1.6萬多班，但是，空管基礎設施建設明顯滯后，航班運行需求與空管保障能力之間的矛盾日益突出。以空管雷達建設為例，空管雷達是保障飛行安全、提高空域利用效率的重要基礎設施，目前，美國FAA有1000余部雷達為其提供全空域監(jiān)視服務，而我國空管系統(tǒng)現(xiàn)有運行的雷達臺站僅110多座，雷達設備僅140余套，即使在我國東部發(fā)達地區(qū)，部分機場進近區(qū)域仍然存在雷達盲區(qū)，西部地區(qū)中低空尚未實現(xiàn)雷達連續(xù)覆蓋，新疆大部分區(qū)域甚至還沒有雷達覆蓋，部分地區(qū)雷達還面臨服役時間較長，需要更新改造的問題。“十三五”期間，我國航空運輸仍將保持較快增長速度，若不能盡快扭轉(zhuǎn)基礎設施建設滯后的被動局面，長期緊貼保障能力的“天花板”運行，必將影響民航服務品質(zhì)的提升，甚至引發(fā)諸多安全風險。

二是行業(yè)運行系統(tǒng)性要求強與基礎設施建設協(xié)調(diào)性不夠的矛盾。航空運輸是一個系統(tǒng)性、協(xié)作性要求很強的行業(yè)，需要航空公司、機場、空管、油料等各運行主體和保障單位密切配合，通力協(xié)作，反映到基礎設施建設領域就是要做到規(guī)劃建設同步、建設標準相容、系統(tǒng)配置銜接，任何一個環(huán)節(jié)的基礎設施建設存在短板、拖了后腿，都會影響整個系統(tǒng)的正常、高效、順暢運行。但當前，我國民航基礎設施建設協(xié)調(diào)性不足的問題比較突出。如，空管工程與機場主體工程建設進度往往不同步。機場主體工程由于項目建設前期工作要求高、影響力大，受到各方高度重視，在審批程序、資金來源、地方政府支持等方面占有多重有利因素，居于機場建設的主導地位，工程進度一般能夠得到保證；但空管工程往往受多種因素制約，導致進度落后，預算執(zhí)行率較低，近兩年雖有所好轉(zhuǎn)，但整體執(zhí)行率仍不高。以成都雙流機場第二條跑道空管工程為例，當初機場工程在地方政府的全力推動和支持下，進度較快，而空管工程場外導航臺的規(guī)劃、征地等手續(xù)因沒有納入機場工程，導致建設進度滯后，間接影響了機場的整體運行，這種情況在全國空管工程建設中具有普遍性。再如，即使在空管系統(tǒng)內(nèi)部，也存在因基礎設施建設協(xié)調(diào)性不夠，導致空管運行效率無法有效提升的問題。在有些地區(qū)，因相鄰機場或區(qū)域的基礎設施建設標準不同步，有的采用雷達管制，有的采用程序管制，由于兩者在間隔標準等方面存在不同（雷達管制下，兩架飛機的最小間隔只需要10公里；程序管制下，兩架飛機則至少需要10分鐘的縱向間隔，換算成距離，相當于150公里左右的間隔），這就導致部分節(jié)點或區(qū)域成為空中通行的“腸梗阻”，從而影響了整個區(qū)域的空域容量、運行效率以及航班保障能力的提升。此外，隨著行業(yè)發(fā)展規(guī)模的不斷擴大，民航運行體系的復雜性進一步增強，各子系統(tǒng)之間的相互影響更加突出，對行業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)性的要求越來越高，如空管的CDM協(xié)同決策系統(tǒng)、機場的A-CDM協(xié)同放行系統(tǒng)，在整合資源、提高航班正常率以及系統(tǒng)整體運行效率等方面都具有積極作用，但由于在基礎設施規(guī)劃、建設、標準等方面的不同步、不兼容等問題，導致系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)性不夠、聯(lián)動性不強，前一段時間，因受天氣等原因影響，航班正常率比較低，CDM跳變現(xiàn)象嚴重，其中一個主要原因就是各方的協(xié)調(diào)性不夠，影響了系統(tǒng)的整體效能，也導致基礎設施建設的投資效益和運行效率大打折扣。

三是民航服務質(zhì)量提升的要求與基礎設施建設在規(guī)劃設計等方面前瞻性和創(chuàng)新能力不強的矛盾。真情服務是民航必須堅守的三條底線之一，提升民航服務品質(zhì)是我們的重要任務，是踐行“發(fā)展為了人民”理念的本質(zhì)要求。民航基礎設施的軟硬件規(guī)劃、設計、建設水平，直接影響人民群眾對民航真情服務的獲得感。當前，我國民航基礎設施建設在規(guī)劃設計方面存在一些短板。不少大型機場的規(guī)劃缺乏前瞻性，對運量增長的分析評估不足，加之機場建設周期較長，有的機場建成不到兩年，就達到了項目建設目標年的吞吐量，從而不得不實施改擴建工程；一些機場建設項目設計不合理，存在先天不足，有塔臺視野被遮蔽的，有機坪進出口過于狹窄的，有滑行道、聯(lián)絡道數(shù)量不足的，有近機位比例偏低的，機場投入運行后暴露出諸多問題。比如，以機場跑滑系統(tǒng)設計為例，首都機場T1、T2航站樓與北側(cè)遠機位之間隔著三條聯(lián)絡滑行道，浦東機場T1、T2航站樓與南側(cè)遠機位之間隔著兩條聯(lián)絡滑行道，且都沒有設置服務車輛下穿滑行道的地下通道，成為影響機場安全、高效運行的重要因素。再如，以跑道構(gòu)型設計為例，近距跑道雖然具有布局緊湊、土地利用率高等優(yōu)點，但在運行上也存在明顯局限性，由于近距跑道的相互影響，各跑道往往不能達到單條獨立運行跑道的容量。在機場規(guī)劃設計中，必須綜合考慮機場的長遠發(fā)展、運行特點以及實際需求等因素，研究設計適宜的機場跑道構(gòu)型，而不僅僅是照搬國外經(jīng)驗，照抄標準圖紙，這就要求我們的規(guī)劃設計人員必須具備創(chuàng)新意識，要“設計作品”，而不是“復制產(chǎn)品”。又如，以航站樓方案設計為例，成功的航站樓設計應該充分體現(xiàn)人性化服務、功能優(yōu)先、效率優(yōu)先的理念，注重空間體驗、流程組織、中轉(zhuǎn)效率、交通換乘和商業(yè)服務的協(xié)同發(fā)展，候機樓設計方案的選擇，應當以有利于提升機場、空管、航空公司等部門的協(xié)同運行效率為目標，以更好滿足旅客出行需求為出發(fā)點。但國內(nèi)有一些航站樓的設計方案往往將關注的重點，放在了追求建筑物外觀的“高大上”或“奇特異”上，而忽視了候機樓的真正“內(nèi)涵”，本末倒置，往往導致旅客耗費大量時間在機場內(nèi)奔波，高能耗致使機場運行成本居高不下，應急處置更難以做到迅速精準有效。這種只注重管理者的要求、僅從業(yè)主角度設計的機場等基礎設施，怎可能更好的滿足旅客需求？更何談民航真情服務？此外，一些機場還存在“買得起馬，配不起鞍”的現(xiàn)象，對于機場基礎設施建設工程的傳統(tǒng)項目，特別是在建筑物的裝修裝飾上，舍得花大錢，但對于能夠有效提升機場安全水平、運行效率的新技術應用等項目，卻不納入工程項目建設，舍不得投資。

上述“三個突出矛盾”，是當前民航基礎設施建設存在的主要問題，也是必須研究解決的突出短板。只有加快解決這些問題，著力補齊民航基礎設施建設中的突出短板，才能真正踐行“三條底線”，才能不負重托，不辱使命，不斷增強行業(yè)發(fā)展后勁。

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